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环境污染第三方治理法律问题研究
发布日期: 2018-3-19    作者: 丁国昌    来源: 陕西永嘉信律师事务所
  环境污染第三方治理法律问题研究
 
  伴随着我国现代化的进程,环境污染己经成为无法回避的问题。生态文明建设自党的十八大以来成为国家战略,与此呼应,十八届三中全会明确提出推动环境污染第三方治理,建立市场化的环境保护机制。这不仅是一种新的治污模式,也是一种新的环境治理机制。环境污染第三方治理对比“谁污染谁治理” 的传统治污方式,在强化环保部门监管能力、提高治污效率、促进环保产业快速发展等方面具有明显的优势,在世界上的许多国家都已经得到应用。然而第三方治理在我国的推行却遇到种种障碍,主要因为第三方治理作为一个新机制,与我国现行的法律规范与法律制度形成了一些冲突,对我国的监管手段和环保市场的运行提出了新的挑战,环境污染第三方治理在我国一直发展缓慢。因此,针对环境污染第三方治理存在的法律问题提出相应的解决方案是十分必要的。
 
  一、环境污染第三方治理的现状
 
  (一)我国推行环境污染第三方治理的实践探索
 
  一直以来,环保的实践探索都在推动着环保法制的发展,早在20世纪90年代初期,我国就已经开始涉足环境污染第三方治理了。从目前的实践来看,环境污染第三方治理应用最典型的是电厂脱硫、产业园区环境治理和工业废水治理,运营模式包括委托治理服务和托管运营服务两种,已基本形成了第三方治理的路径,包括环境诊断,治理方案设计,谈判与签署协议,项目投资、建设和运营,费用支付,纠纷解决等。不过,由于当前我国的环境制度如环境影响评价制度、“三同时”制度、限期治理制度、排污收费制度等,都侧重于企业自主治理污染,并对治理结果负直接责任,而污染治理企业的参与仅限于向排污企业提供设备、药剂、设计方案、工程技术服务等。因此目前我国工业污染治理设施的社会化运营比例较低,只有5%左右,我国真正的环境污染第三方治理尚处于初步探索阶段。
 
  (二)我国推行环境污染第三方治理的法制保障
 
  目前,我国从中央的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》到地方,各级政府出台了一系列环境污染第三方治理的相关政策文件,截止到2017年2月底,已经有上海、河北、吉林、安徽、陕西、黑龙江、青海、北京、河南、四川、福建、云南、内蒙古、贵州和厦门19个省市发布了相关的政策文件。这些政策的出台为第三方治理提供了引导,同时也为相关法律法规的制定奠定了基础。并且现行的环境法律制度体系中已经有环境污染第三方治理的制度雏形,其中的环境代履行制度在理念和形式上都与环境污染第三方治理有些相似。
 
  二、环境污染第三方治理存在的法律问题
 
  (一)立法不完善,缺乏高位阶立法
 
  我国环境污染第三方治理的相关立法还相当匮乏,缺乏高位阶的法律规范。目前在我国全国人大及其常委会制定的“法律体系”层面,对环境污染第三方治理无法找到相应的法律规定,尽管2014年4月24日通过了新修订的《环境保护法》,但是,作为环境法领域的基本法,并没有明确提出环境污染第三方治理这一概念。能找到的最直接的依据是国务院办公厅发布的《关于推行环境污染第三方治理的意见》,虽然这是我国第一个对环境污染第三方治理做出明确规定、具有国家层面的法规性文件,但由于《意见》并不具有我国《立法法》意义上的法律规范的效力,应当属于国家政策性文件,仅具有原则性和指导性的功能,但是却具有不稳定的特质,法律地位较低,或者可以说根本不是执法依据,若仅仅以此政策作为标杆和依据,是无法为环境污染第三方治理提供一个强有力的支撑,使其实现其良好持续的发展的。
 
  (二)与“三同时制度”冲突
 
  我国关于环境污染治理的法律制度中,有“三同时”制度,在环保设施的设立与运营上,“三同时”制度下排污企业的建设项目必须设立相应环境保护设施而且由企业自己负责治理;而环境污染第三方治理模式下,排污企业的相关防治污染的环保设施并不一定由排污企业亲自设立与运营,完全可以通过合同行为交由第三方治理企业来完成。再者,在环境责任的承担方面,“三同时”制度下的治污不利的后果和责任最终由排污企业自身来承担;而在环境污染第三方治理的模式下,环境责任的承担因第三方治理主体的加入而变得复杂,原则上不可能像传统污染治理模式一样任何情况都由排污企业来承担,因此,要更好地发展环境污染第三方治理就必须协调好其与“三同时”制度的关系。
 
  (三)责任的承担缺乏制度保障
 
  对于排污企业来说,如果第三方治理公司因为没有完全履行合同义务造成损失,而第三方治理公司却没有能力承担合同约定的责任,这是排污企业不愿意采取第三方治理的一个重要原因。同时,第三方治理公司也非常担心排污企业无法按照合同约定支付环境服务费用。[1]而且,第三方治理涉及公共利益,存在遭受环境公益诉讼,从而承担环境侵权责任的可能。目前,对于第三方治理主体的责任承担能力,我国法律还缺乏健全的制度保障,我国立法尚未全面建立环境责任保险、环境公积金等制度,这就使得第三方治理公司应该得到的污染治理服务费用存在无法受偿的风险。[2]既然需要明确规定第三方治理双方主体的责任,那么就需要保证双方主体有能力承当责任。
 
  (四)缺乏对第三方治理企业的监管
 
  传统的“谁污染,谁治理”的原则导向,令环境监管部门主要监测对象是排污企业,容易忽视对第三方治理企业的监管。并且目前我国的监管体系,对于第三方治理公司的监管也没有明确规定。实践中,有的企业已经采取了第三方治理模式,但是第三方治理公司往往与排污企业联合造假,沦为排污企业违法排污、逃避监管的帮凶。相对于排污企业,第三方治理公司的专业性更强,可以采取更为隐蔽的方式规避环境监管,甚至改变监测点的位置就可以很容易地数据造假。
 
  三、完善环境污染第三方治理法律制度的建议
 
  目前,从我国有关环境污染第三方治理的立法现状来看,唯一具有中央级别的是国务院办公厅出台的《关于推行环境污染第三方治理的意见》,但是它是国家鼓励环境污染进行第三方治理的一个政策性文件,不能作为一个法律依据,需要高位阶的法律做出明确的规定。
 
  (一)完善立法。首先,环境污染第三方治理主要发生在环境领域,因此自然要受到环境法的调整。由于《环境保护法》于2015年刚刚修订通过,短时间内不可能将环境污染第三方治理的有关内容确定在该法的规定中,但是未来法律的修订可以将之以法律条文确定下来,在“防治污染和其他公害”一章中做出说明,即鼓励环境污染的治理采取第三方治理,发挥第三方治理企业在环境治理中的作用。其次,完善地方性配套性立法。考虑到我国各地社会和经济发展水平不一、第三方治污水平发展的不同,中央立法的内容应当具有开放性,以照顾各地不同的情况,为地方立法预留必要的创新空间。各地方应当根据自身的实际情况和实际需要根据相关法律出台完善的环境污染第三方治理的细则性法规或者规章。
 
  (二)将第三方治理与“三同时”制度衔接
 
  作为我国环保领域独创性的制度,“三同时”制度对我国环境污染治理起到了非常重要的作用,且新环保法中也有明确的规定,应该持续坚持。但在环保设施的设立与运营的争议上面,可以赋予排污企业的选择权,使其与第三方治理模式相对接,排污企业既可以选择全过程管理的“委托治理服务”,也可以选择针对现有污染防治设施的“托管运营服务”。当排污企业选择全过程管理的“委托治理服务”时,通过解释,将第三方治理企业所作的治理工作也纳入到“三同时”的范围之内。在环境责任的承担方面,由于第三方治理主体的加入,基于对第三方治理这种新模式的引导,应当赋予其独立承担环境责任的法律地位。
 
  (三)确定相关方法律责任的分配
 
  在传统的环境污染治理的二元模式中,排污者的角色是非常清晰的,即排污企业,排污企业的排污行为导致的民事责任、行政责任及刑事责任毫无疑问地都由排污企业自己承担;然而随着环境污染治理新模式中第三方治理企业的加入,情况变得复杂,第三方环治理企业是否属于排污者?若不属于,当污染物经过其治理后仍然超标时,该责任仍全部由排污企业承担,这样必定打消排污企业采取第三方治理模式的积极性,最终回到传统治理模式的老路。因此,本文认为根据社会的发展以及第三方治理的实践状况,可以对“排污者”进行法律层面上的解释,明确将第三方治理企业也纳入到“排污者”的范围之内,在法律层面上赋予第三方治理企业责任承担的主体地位,这样也就不必再考虑环境责任能否转移以及转移是否合乎法律的棘手问题,不仅解决了第三方治理企业承担责任的法律上的难题,也更利于执法的推进。
 
  (四)加强对第三方治理企业的监管
 
  首先,需要对监测人员进行持续的技能培训并建立合理的赏罚制度,约束环境监测人员的行为,提高环境检测质量。此外,还应该从排污企业内部着手加强环境监测队伍的建设。为了防止数据造假,日本的法律规定排污企业的污染物排放数据在向相关部门提交前,必须由企业的“公害防治员”先签字。若公害防治员严重失职,按法律规定可能被判入狱。[3]我国可以予以参照,在排污企业内部设立污染防治员职务并出台相关的管理规定,对于排污企业上报的监测数据都必须由防治员签字,若签字者严重失职,将依法予以严厉处罚。最后,对环境监管人员专业素养的培育不止体现在对其环境监测科学技术方面的培训,还需要重视责任意识和法律意识的养成。
 
  四、结论
 
  随着环境问题引起全社会的高度关注,我国对环境保护的投入逐年增加,加速各类环境污染治理设施建设。在国际社会,污染治理普遍采用第三方治理模式,即排污企业以合同的形式通过付费将产生的污染交由专业化环保公司治理。但我国环境污染第三方治理市场仍然处于刚刚起步的阶段,新兴的市场主体往往很难适应市场的情况,因此还需在法律层面对环境污染第三方治理进行顶层制度设计,同时需要政府的政策引导与规制。
 
  (本文获第九届西部律师发展论坛论文二等奖)
 
  注  释:
 
  [1]陈阳,第三方治理:开启洽污新模式,新华月报,2014年第16期,第46页。
 
  [2]张宇庆,论推进民间环保服务的合同方法,武汉大学2014年博士学位论文,第84页。
 
  [3]周适,环境监管的他国镜鉴与对策选择,中国与全球化,2015年第4期,第65页。
 
  参考文献:
 
  1.洪富艳:《生态文明与中国生态治理模式创新》,吉林出版集团股份有限公司2016年版。
 
  2.杜群:《生态保护法论--综合生态管理和生态补偿法律研究》,高等教育出版社2012年版。
 
  3.卢洪友:《外国环境公共治理:理论、制度与模式》,中国社会科学出版社2014年版。
 
  4.周珂,史一舒:《环境污染第三方治理法律责任的制度建构》,载《河南财经政法大学学报》2015年第5期。
 
  5.骆建华:《环境污染第三方治理的发展及完善建议》,载《环境保护》2014年第20期。
 
  6.董战峰:《我国环境污染第三方治理机制改革路线图》,载《中国环境管理》2016年第4期。
 
  7.刘超:《管制、互动与环境污染第三方治理》,载《中国人口?资源与环境》2015年第2期。
 
  8.周适:《环境监管的他国镜鉴与对策选择》,载《中国与全球化》2015年第4期。
 
  9.刘俊敏:《环境污染第三方治理的法律困境及其破解》,载《河北法学》2016年第4期。
 
  10.范占平:《论我国环境污染第三方治理机制构建的困境及对策》,载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2015年第3期。
 
 (作者:陕西永嘉信律师事务所  丁国昌
【编辑:张高雅】
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