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PPP在我国的实践、存在问题及建议
发布日期: 2018-10-11    作者: 胡创军    来源: 陕西至正律师事务所
  PPP在我国的实践、存在问题及建议
 
 
  PPP(Public-Private Partnership),也叫政府与社会资本合作,是指政府采用竞争性方式选择社会资本方,双方订立协议明确各自的权利和义务,由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营,并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。
 
  在财政空间有限的情况下,仅依靠政府资金难以满足基础设施和公共服务发展的投资需求,社会资本能够在提供高效率和高质量公共产品和服务方面发挥重要作用,PPP作为解决基础设施和公共服务领域建设资金缺口的创新模式,可以促进公共产品和服务提质增效,实现以人为本的理念,并促进可持续发展。世界银行集团、亚洲开发银行、泛美开发银行、金砖五国、联合国等国际组织都在大力推广PPP模式。
 
  一、PPP在我国的实践
 
  PPP在我国的推广和运用始于十八届三中全会。十八届三中全会决定“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”,随后国务院发布的《关于加强地方政府性债务的管理意见》,严格控制地方政府的债务规模,剥离地方政府融资平台公司的融资功能,鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。财政部、发改委、人民银行等国家部委、地方人民政府也相继发布PPP政策文件、指导意见和实施方案,推动新一轮PPP改革,并在全国迅速发展。
 
  根据全国PPP综合信息平台披露,截至2017年9月末,全国入库项目14,220个,累计投资额17.8万亿元,覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域。其中,6,778个项目处于准备、采购、执行和移交阶段,均已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核,纳入管理库,投资额10.1万亿元;7,442个项目处于识别阶段,尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核,是地方政府部门有意愿采用PPP模式的储备项目,纳入储备库,投资额7.7万亿元。管理库中,已落地即处于执行和移交阶段的项目2,388个(目前移交阶段项目0个),投资额4.1万亿元;国家示范项目697个。管理库中,就地区而言,山东(含青岛)、河南、内蒙古项目数居前三位,从涉及领域方面讲,市政工程、交通运输、生态建设和环境保护领域的项目数居前三位。管理库中,东部、中部、西部、东北分别为1,949个、1,868个、2,687个、270个,分别占同口径全国总数的28.8%、27.6%、39.7%、4.0%;投资额分别为3.0万亿元、2.4万亿元、4.2万亿元、0.6万亿元,分别占同口径全国总额的29.5%、23.7%、41.4%、5.5%。西部地区PPP模式需求最大。
 
  目前,我国的PPP模式由发改委主导的特许经营类PPP模式和财政部主导的政府购买服务类PPP模式构成,其中特许经营类PPP模式是政府推广PPP项目的主要方式。
 
  根据回报机制,PPP项目分为使用者付费类项目、可行性缺口补助(即政府市场混合付费)类项目、政府付费类项目三类,从目前实践情况看,可行性缺口补助类项目最多,该类项目投资额占比超50%。
 
  政府参与PPP的方式主要有股权投资、特许经营、财政补贴、购买服务、匹配资源等。
 
  PPP模式针对的对象是基础设施和公用事业领域的存量资产项目和增量资产项目。政府参与存量项目的PPP模式主要是:委托运营(O&M)、管理合同(MC)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT);政府参与增量(新建)项目的PPP模式主要是:建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、建设-拥有-运营-移交 (BOOT)、建设-拥有-运营(BOO)、设计-建设-拥有-运营(DBOO)、设计-建设-拥有-运营-移交(DBOOT)、建设-转让-运营(BTO)、设计-建设-融资-运营(DBFO)。
 
  为了有效控制地方政府性债务,政府严格限制BT模式的运用,除法律规定或国务院另有规定外,禁止采用BT模式推进PPP项目;同时禁止政府以固定回报、保底承诺、兜底回购、最低收益保证等方式推进PPP项目。
 
  通过三年来PPP的推广和运用,有效缓解了政府的增量债务,切实化解政府的存量债务,进一步降低了项目的融资难度,推进政府继续转变职能,进一步实现政企分开和政事分开,有利于打破行业准入限制,激发经济活力和创造力,极大地促进了基础设施、公用事业和新型城镇化建设的发展。
 
  二、推广和运用PPP过程中存在问题
 
  PPP是一个开放的概念,其内涵、外延和模式具有不确定性,PPP的核心在于制度创新,PPP的内涵、外延和模式随着创新实践而不断发展完善。在PPP的创新实践过程中,主要存在下列问题:
 
  (一)制度方面
 
  1.目前关于PPP的立法文件是《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,效力层级不高,没有出台真正意义上的法律对PPP模式和特许经营模式进行规制。
 
  2.我国的PPP模式以财政部和发改委主导,但财政部、发改委设置各自的PPP项目法律架构,存在项目重叠和规范矛盾、政出多门等现象,影响了PPP项目的实践操作。
 
  3.项目协议性质方面:PPP强调合作伙伴关系,但行政诉讼法规定特许经营协议是行政协议。PPP项目协议的性质争议,既不利于社会资本融资,也往往给当事人造成极大的诉累。
 
  4.特许经营者选择方面:现行招标投标、政府采购制度未对特许经营项目作出有针对性规定,招标过程中禁止谈判、政府采购中单一来源采购适用标准等问题对特许经营项目的开展存在制约,埋下隐患。
 
  5.融资方面:现行法律制度对特许经营权质押缺乏支持,特许经营项目担保资源匮乏。
 
  6.土地政策方面:对于特许经营项目用地性质、获得方式、地方政府以土地出资的估价标准等缺乏明确规定。
 
  7.税收政策方面:特许经营项目一般收益不高,缺乏税收优惠,将增加项目运营成本,最终增加地方财政或社会公众负担。
 
  8.参与基础设施建设运营和公共服务提供的方式日趋多元化,同时并非所有的项目都适宜采用特许经营,特许经营的适用领域、项目范围及判断标准需要进一步明确。
 
  (二)政府方面
 
  1.一些地方政府混淆特许经营、PPP、政府购买服务等概念,未能明确特许经营是PPP最主要、最普遍实施方式,与政府购买服务存在显著差别,甚至适用单一来源采购等政府采购方式选择特许经营者,缺乏竞争择优和风险共担机制。
 
  2.一些地方政府将特许经营等PPP方式简单等同于新的融资渠道,目的局限于缓解债务压力,对项目不加甄选,营商环境改善和监管机制跟不上。
 
  3.一些地方政府签订特许经营协议后,仍采取行政管理方式开展特许经营项目,忽视政府履约义务
 
  4.一些地方政府采取明股实债、固定回报、保底承诺、兜底回购等方式变相融资,甚至运用PPP模式进行纯商业的房地产开发等项目。
 
  (三)社会资本方面
 
  1.PPP项目一般规模大、实施环节多、周期长,民营资本对PPP项目缺乏信心。
 
  2.部分社会资本方重视PPP项目的建设、轻视PPP项目的运营,存在个别社会资本方对PPP项目进行掠夺式经营,不注重PPP项目的维护保养。
 
  3.个别社会资本方擅自中断公共服务的提供。
 
  三、解决PPP项目创新实践过程中存在问题的建议
 
  1.加快立法工作,提高PPP法律层级效力,制定统一的《基础设施和公用事业政府和社会资本合作法》,通过立法进一步明确PPP适用领域、项目范围、判断标准、操作流程、社会资本的选择方式、项目协议的性质、融资、担保、土地提供、税收优惠、争议解决等制约PPP发展的制约因素。
 
  2.对现行PPP政策文件依法进行清理,消除规范矛盾现象、整合规范重合部分,解决政策衔接不畅问题。
 
  3.政府要明确其在PPP中的地位,明晰合作与行政职责的界限,清晰自己在PPP中的权利义务,进一步增强政府履约意识。
 
  4.PPP项目涉及的专业性强,应当引进专家或者专业技术机构,发挥专家或者专业技术机构在解决合作项目协议中的专业技术问题争议的作用。
 
  5.进一步强化政府服务意识,切实解决社会资本参与PPP项目存在的困难和顾虑,积极引导社会资本投资基础设施和公用事业的积极性。
 
  6.政府有关职能部门要依法加强对PPP项目全寿命周期的监督管理工作,推进PPP项目依法依规有序实施。
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